Convenzione di lottizzazione - cessione gratuita opere di urbanizzazione

Titolo
Convenzione di lottizzazione - cessione gratuita opere di urbanizzazione
Quesito

L’amministrazione comunale istante chiede un parere in merito alla corretta procedura da adottare nell’ambito di un piano di lottizzazione residenziale, approvato nel marzo del 1980,  e degli adempimenti scaturenti dalla relativa convenzione di lottizzazione. La convenzione poneva a carico dei lottizzanti la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (strada, fognatura, acquedotto, etc.), nonché l’annotazione tavolare di un diritto di servitù pubblica sia sulla strada sia sui relativi sottoservizi; a fronte della realizzazione delle sopraccitate opere di urbanizzazione, il comune aveva riconosciuto uno scomputo parziale del contributo di costruzione. Oggi la strada ed i sottoservizi sono stati completamente realizzati, mentre la servitù pubblica non è mai stata annotata al libro fondiario. Altra circostanza che è stata appurata dai competenti uffici comunali, è il posizionamento dei contatori in corrispondenza dei singoli lotti privati, a partire dai quali pertanto si sviluppano gli allacciamenti ai sottoservizi, mentre l’acquedotto pubblico costituito, dall’impianto fognario comune realizzato con la lottizzazione del 1981, corre al di sotto della strada parimenti realizzata come opera di urbanizzazione.

Parere espresso

Il dubbio formulato dall’amministrazione comunale riguarda gli obblighi che la convenzione di lottizzazione illo tempore sottoscritta fa nascere in capo al Comune, stante la mancata annotazione tavolare, e quelli che gravano sui privati proprietari quanto alla manutenzione/potenziamento delle tubature. Tanto anche in ragione dell'esigenza, attuale, del comune di adeguare la rete fognaria di tipo misto (acque bianche/nere), che corre lungo la strada realizzata nel contesto della lottizzazione in parola, sdoppiandola in due tubazioni distinte. Alla luce dell’arco temporale pluridecennale trascorso, l’amministrazione inoltre chiede se è ipotizzabile una rinuncia alla servitù pubblica sulle opere di urbanizzazione, ponendo conseguentemente a carico dei lottizzanti i costi per l’adeguamento della rete fognaria, nonché gli oneri di manutenzione della stessa e delle altre reti. Si precisa innanzitutto che ai sensi del Regolamento urbanistico edilizio provinciale (D.P.P. 19.05.2017, n. 8/61 Leg.) la rete fognaria costituisce opera di urbanizzazione primaria, così come espressamente elencato nell’articolo 12. In coerenza, nella convenzione di lottizzazione succitata l’esecuzione delle opere di urbanizzazione ad opera dei privati ha determinato lo scomputo dal contributo di costruzione  e l’impegno a costituire una servitù pubblica. A memoria del comma 2 dell’art. 16 del TU edilizia (D.p.r. 380/2001), il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, a scomputo totale o parziale della quota dovuta, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune.  Principio ripreso dalla legge provinciale per il governo del territorio (art. 49, comma 6 della  lp 15/2015), ove si precisa tra i contenuti obbligatori delle convenzioni urbanistiche la previsione di cessione gratuita al comune delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria. Per pacifica lettura giurisprudenziale, la cessione obbligatoria delle aree è stata tradotta in altrettanto valide servitù, qualora tale forma limitata di disposizione del bene sia ritenuta sufficiente dal Comune per la gestione delle opere di urbanizzazione, come espressamente e in maniera inequivoca riporta la convenzione del 1981. Peraltro come già richiamato, il testo della convenzione prevede la costituzione di servitù pubblica sull'area adibita a strada, specificando i contenuti della stessa come servitù di passo con ogni mezzo, quindi di massima ampiezza; parimenti nella convenzione si prevede la conseguente servitù di sottoservizi, comprensiva del sottosuolo e dello spazio aereo, tanto al fine di poterlo utilizzare – avendone già la disponibilità – per ogni successiva integrazione / modifica / aggiunta di sottoservizi. Da come viene descritta la servitù pare di poterla classificare tra le servitù prediali pubbliche, ove il fondo dominante va identificato con la strada pubblica da cui si diparte la strada realizzata con la lottizzazione; parimenti vale per la servitù di sottoservizi. Si precisa, infine, che le opere a scomputo eseguite dai privati solo tali solo se sussistono i requisiti di realizzazione e di acquisizione al patrimonio comunale, in una delle sue articolazioni (oggi per legge ai beni del demanio) delle aree corrispondenti alle opere di urbanizzazione eseguite. Pertanto se una delle due condizioni non è verificata l’opera non dà diritto allo scomputo, con conseguente onere del comune o di eseguire le opere, ovvero di acquisire le aree, ovvero infine di chiedere il pagamento del contributo per intero. Quanto alla qualificazione delle opere come di urbanizzazione primaria: nel caso in cui l’amministrazione riconoscesse che la strada e i sottoservizi a suo tempo realizzati dal lottizzante sono da considerarsi a tutti gli effetti opere di urbanizzazione primaria, in quanto facenti parte del più articolato sistema di reti pubbliche, allora le conseguenze di tale qualifica sono quelle previste dalla legge, come sopra richiamate. In assenza della completa realizzazione delle opere e della loro cessione al patrimonio comunale, viene meno il presupposto giuridico dello scomputo e quello di legittimità degli interventi edilizi eseguiti. Quanto alla intavolazione del diritto di servitù: non sembra percorribile l'ipotesi di non portare ad esecuzione l'intavolazione delle servitù previste dalla convenzione. Questo innanzitutto quale adempimento delle clausole contrattuali, che vincolano sia la ditta lottizzante sia il comune a tale adempimento. Del resto, atteso che agli articoli convenzionali sopra citati possono qualificarsi come preliminare di costituzione di servitù pubblica, annotata al Tavolare unitamente alla convenzione di lottizzazione, in assenza di volontaria esecuzione da parte della ditta lottizzante – o suoi aventi causa – è possibile attivare l'azione di cui all'art. 2932 del c.c.. Inoltre soccorrono altre due motivazioni: l'una legata alla natura pubblica della servitù e delle relative opere – di urbanizzazione – che non possono per loro natura rimanere di proprietà privata; infatti, come già ricordato, per legge il beneficio dello scomputo dal contributo di concessione ottenuto dai lottizzanti in sede di rilascio del titolo edilizio, è correlato solo a opere di urbanizzazione per loro natura assimilate a opere pubbliche; tant'è che il privato si è convenzionato con il comune per eseguirle e cederne la proprietà al comune, a fronte dell'esenzione dagli oneri. Va verificato, peraltro, se sia possibile far valere, in alternativa all'azione di cui all'art. 2932 c.c., in relazione all'uso pubblico esercitato dal comune sulla strada e sui correlati sottoservizi (acque bianche e nere) con la concessione di allacciamenti alla rete considerata pubblica, la procedura di cui all'art. 31 delle LP sugli espropri (le cui condizioni ovviamente vanno provate al comune nei confronti dei proprietari delle aree), per rivendicarne l'iscrizione tavolare del diritto. Si richiama in merito la sentenza n. 10574 dd. 10.12.1994 della Corte di Cassazione, che ha stabilito che, ricorrendo i presupposti, la servitù ad uso pubblico deve intendersi costituita con l’inizio dell’uso stesso senza che sia necessario il decorso del tempo o un atto negoziale o un procedimento di espropriazione. La Cassazione, Sez. Unite, n. 6633 del 1998 ha inoltre stabilito che, per comprendere i poteri della amministrazione pubblica titolare del diritto di servitù pubblica occorre riferirsi al contratto, quando esiste, ma quando manca, occorre rifarsi alla messa a disposizione a favore della collettività che potrebbe anche consistere nella messa a disposizione del pubblico del suolo o anche in un’omissione (sentenza della Corte di Cassazione  dd. 5.02.2015 n. 2108). Una volta annotata la servitù sulla strada e relativi sottoservizi, l'amministrazione è titolata ad intervenire direttamente sulla fognatura, nonostante la proprietà privata della strada, in relazione al diritto di servitù di uso pubblico. Quest’ultimo aspetto rimarrebbe rilevante ai fini della ripartizione delle spese di scavo/ripristino in capo ai privati proprietari, che sono comunque tenuti al dovere di manutenzione e custodia del bene di loro proprietà, come fondo servente, secondo le norme del codice civile; sono ovviamente fatte salve diverse specifiche pattuizioni, sempre ammesse in sede di costituzione della detta servitù. In tale ambito il comune potrebbe avere un spazio di contrattazione con i privati, sempreché non attivi la procedura espropriativa di cui all'art.31. Sarebbe pertanto coerente con la convenzione stipulata nel ’81 procedere con l’intavolazione della servitù, anche al fine di poter procedere con ogni integrazione dello sviluppo del sistema fognario, o di ogni altro sottoservizio via via necessario. Secondo costante giurisprudenza (tra le più note, Cass. civ., 24-03-1983, n. 2062): “la destinazione di spazi liberi a strade di pubblico transito, prevista dal proprietario di un'area edificabile in un progetto di lottizzazione approvato ed autorizzato dall'autorità comunale ai sensi dell'art. 28 legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, comprende la futura realizzazione delle altre opere necessarie di urbanizzazione primaria (fogna, illuminazione, rete idrica) come naturale e sociale esigenza dei nuovi insediamenti urbani in fieri, anche senza una previsione scritta ad hoc, sicché la realizzazione di dette opere sulle strade in questione, con la correlativa creazione di altrettante nuove servitù, anche se non a vantaggio dei soli abitanti dei lotti, non dà luogo all'ablazione del diritto di proprietà del suolo, né ad un'ulteriore sua compressione oltre quella determinata dalla destinazione del suolo stesso a strada pubblica, ma costituisce una conseguenza accessoria e necessaria di siffatta destinazione, a servizio anzitutto degli edifici costruiti, tale da configurare un miglioramento dell'opera in sé”.

Area di competenza
Consulenza
Servizio Offerto
Urbanistica e tutela del paesaggio
Data di inizio pubblicazione
18/09/2019
Data
18/09/2019

Mercoledì, 18 Settembre 2019

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