Obbligo di astensione dei componenti della commissione urbanistica comunale

Titolo
Obbligo di astensione dei componenti della commissione urbanistica comunale
Quesito

L’ente chiede se vigono per la commissione urbanistica le stesse disposizioni normative applicate nel caso di obbligo di astensione dei componenti degli organi collegiali.

 

Parere espresso

L’art. 14 del TULROC al comma 2 del D.P.Reg. 3/L del 2005 prevede che in materia di pianificazione urbanistica, l’obbligo di astensione (inteso come obbligo di allontanarsi dall’aula durante la trattazione, e non solo dalla votazione del punto) sussiste solo per i componenti degli organi deliberanti che abbiano un concreto, immediato ed attuale interesse economico, proprio o del coniuge o di parenti fino al secondo grado o di affini fino al primo grado ovvero di imprese o enti con i quali abbiano un rapporto di amministrazione, vigilanza o prestazione d’opera  ed altresì la deliberazione - nel caso di variazione delle nome di attuazione del piano - determini modifiche più favorevoli rispetto alla situazione precedente, a meno che non riguardino categorie omogenee di immobili ricompresi nel piano stesso (e quindi assumano carattere di interesse generale). Il quarto comma dello stesso articolo prevede che le disposizioni sull’obbligo di astensione   delle deliberazioni dei commi 1, 2, 3 si applicano anche al segretario e a coloro che hanno titolo alla adozione o alla proposta di atti o all’espressione di pareri in base al vigente ordinamento.

Merita soffermarsi sulla lettura della medesima disciplina nazionale individuata nell’ art. 78, comma 2 del D.lgs. 267/2000, evidenziando come  le Corti amministrative siano orientate ad una interpretazione piuttosto rigorosa  della norma  che si sostanzia nel configurare l’obbligo di astensione “in maniera assoluta”; lo stesso infatti sarebbe operante ogniqualvolta la decisione da assumersi sia in grado di riflettersi, positivamente o negativamente, sulla sfera giuridica del singolo amministratore, indipendentemente dal vantaggio che lo stesso in concreto ne possa derivare. In sostanza, ogniqualvolta sia rilevabile la mancanza di quella assoluta serenità che il consigliere deve avere all’atto dell’adozione di un provvedimento si è in presenza di un “obbligo di allontanamento dalla seduta, in quanto dettato al fine di garantire la trasparenza e l'imparzialità dell'azione amministrativa”, che “sorge per il solo fatto che l'amministratore rivesta una posizione suscettibile di determinare, anche in astratto, un conflitto di interesse, a nulla rilevando che lo specifico fine privato sia stato o meno realizzato e che si sia prodotto o meno un concreto pregiudizio per la P.A.. In particolare, detta incompatibilità deve ritenersi sicuramente sussistente nell'ipotesi di approvazione di una variante al piano regolatore comportante il cambiamento di destinazione di aree appartenenti allo stesso amministratore o un suo congiunto” (T.A.R. Puglia Lecce Sez. III, 29-01-2014, n. 268 ed anche, dello stesso tenore, T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 29-02-2000, n. 1621:  “L'obbligo di astensione dalla votazione del piano regolatore generale da parte dei consiglieri comunali presuppone un collegamento immediato e diretto dell'affare trattato con l'interesse personale, tale da pregiudicare la serenità della propria manifestazione di volontà, per cui detta incompatibilità deve ritenersi sicuramente sussistente nell'ipotesi di approvazione di una variante al piano regolatore comportante il cambiamento di destinazione di aree appartenenti allo stesso amministratore. Ciò in quanto l'obbligo per i consiglieri comunali di astenersi dal prendere parte a deliberazioni alle quali possono essere direttamente o indirettamente interessati costituisce regola assoluta che, in quanto dettata al fine di garantire la trasparenza e l'imparzialità dell'azione amministrativa, non ammette deroghe o eccezioni, per cui essa ricorre ogni qualvolta l'affare trattato sia tale da suscitare un interesse proprio del consigliere o di persone a lui legate da vincoli di parentela”).

Così T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 19-05-2009, n. 3782:  “Nella materia urbanistica, il conflitto di interessi non è escluso nell'ipotesi che nessun concreto beneficio economico scaturisca per gli immobili di proprietà dei consiglieri o dei loro prossimi congiunti, ai fini dell'incompatibilità essendo sufficiente che sussista una relazione personale fra l'oggetto dell'atto e l'amministratore, secondo una regola di carattere generale che non ammette eccezioni e ricorre anche qualora la scelta discrezionale adottata sia in concreto la più utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2826) in quanto la condotta di un amministratore che utilizza il suo incarico pubblico per regolare gli interessi propri e dei propri parenti comporta comunque una lesione dell'imparzialità dell'amministrazione e della sua immagine che la legge intende evitare con un giudizio ex ante in astratto”.

La giurisprudenza nazionale individua, e continua a ritenere rilevante, nelle previsioni urbanistiche una potenziale interferenza, anche solo eziologica, nel processo che ha portato all’assunzione dell’atto deliberativo, andando con ciò ad affievolire il più articolato concetto di interesse economico, recato dalle norme ordinamentali della nostra Regione, ut supra richiamate, come “un interesse suscettibile di una valutazione economica, che può cioè portare un incremento patrimoniale diretto o indiretto”.

La giurisprudenza locale, con le pronunce che lo hanno interessato, ha considerato con attenzione le ampie deroghe all'obbligo di astensione affermato nella norma regionale (sì da comporre una disciplina assai meno rigorosa di quella contenuta nell'equivalente art. 78, II e IV comma, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), andando a circoscrivere la portata del divieto, che “non riguarda l'aspetto intenzionale e così l'"animus" del consigliere comunale, ma l'obiettiva, comprovata situazione di vantaggio direttamente derivante dalle norme approvate, anche se queste hanno carattere generale e non puntuale“ (T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento, 25-07-2002, n. 226). In tale sentenza viene evidenziato come l’obbligo di astenersi sussiste anche in presenza di una prescrizione di carattere programmatico ed astratto perché si deve dare rilievo esclusivo all’oggettivo beneficio derivante dal provvedimento. La citata sentenza conferma l’orientamento  giurisprudenziale nazionale che evidenzia con rigore il carattere assoluto del principio quale emanazione diretta del più generale principio costituzionale di imparzialità previsto dall’art. 97 della Costituzione.

Il succitato disposto normativo del TULROC va tuttavia coordinato con altre nuove disposizioni normative che hanno sostanzialmente modificato il quadro normativo esistente e che vengono di seguito elencate:

- Codice di comportamento del personale dipendente adottato dagli enti locali in applicazione del D.P.R. n. 62/2013 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”. Tale strumento prevede all’art. 6 comma 2 che  “il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall'intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”  e all’art. 7 “Obbligo di astensione” recita “il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull'astensione decide il responsabile dell'ufficio di appartenenza”. Tali disposizioni oltre ad interessare il personale dipendente, si estendono per espressa previsione (art. 2 comma  3 del DPR n. 62/2013) “anche a tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché nei confronti dei collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi che realizzano opere in favore dell’amministrazione”;

- articolo 6 bis della legge sul procedimento amministrativo n. 241 /1990 “Conflitto di interessi” introdotto all’art. 1 comma 41 della legge 190/2012 che prevede “il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare pareri, le valutazioni tecniche gli atti endo-procedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni conflitto, anche potenziale”.

- il PNA, Piano Nazionale Anticorruzione, che con l’aggiornamento previsto con deliberazione ANAC n.831/2016,  ha riservato un approfondimento alla materia del governo del territorio focalizzando l’attenzione  sulla materia di pianificazione urbanistica comunale e imponendo una revisione del piano locale di prevenzione della corruzione, in quanto il rischio corruttivo del piano è trasversale e comune a tutti i processi del’area di governo del territorio, e ciò  rende necessario, ai fini della prevenzione del rischio corruttivo, una mappatura di tutti i processi con predefinizione dei criteri e delle modalità delle verifiche previste. E’ la stessa Autorità che evidenzia come, alla luce della legge 190/2012, la disciplina della incompatibilità e di conflitto di interessi abbia subito rilevanti modifiche, stabilendo che la ratio dell’obbligo di astensione va ricondotta al principio di imparzialità dell’azione amministrativa e trova applicazione ogni volta che esiste un collegamento tra il provvedimento finale e l’interesse del titolare del potere decisionale, e tale dovere, qualora sussista un conflitto di interessi anche solo potenziale, non ammette deroghe o eccezioni.

Ed è proprio il coordinamento tra i contenuti del PNA e codice di comportamento dei dipendenti pubblici soprarichiamato (DPR n. 62 dd. 16.04.2013) che ha lo scopo di prevenire situazioni di conflitto di interessi che possono minare il corretto agire amministrativo.

Si citano alcune recenti sentenze relative all’art. 6 bis della legge n.241/90, Tar Campania Napoli sez III 1564 dd. 24.03.2016, Tar Abruzzo Pescara n. 84 19.02.2015, Tar Basilicata Potenza sez. I n. 36 dd. 18.01.2016.

Il quadro sopra delineato e le specifiche disposizioni normative che prevedono locuzioni quali “tutti i soggetti che a qualunque titolo intervengono nel procedimento” con ciò ricomprendendo anche coloro che e formulano pareri, valutazioni tecniche  e atti endoprocedimentali, i “titolari degli uffici competenti”, e le disposizioni contenute nell’art. 14  TULROC quali “i componenti gli organi collegiali” e soprattutto l’espressa previsione di cui al comma 4 “coloro che hanno titolo alla adozione o alla proposta di atti o all’espressione di pareri in base al vigente ordinamento evidenziano come l’obbligo di astensione, risulti applicabile anche a coloro che esprimono pareri o valutazioni tecniche all’interno di una fase del procedimento che non è ancora decisoria ma in una fase propedeutica e istruttoria rispetto al provvedimento finale. Anche la commissione urbanistica comunale svolge un’attività consultiva e propositiva a supporto del consiglio comunale, quale unico organo deliberante, attraverso una funzione che si concretizza nella possibilità di verificare anche i contenuti della variante al PRG se previsto dal regolamento del consiglio comunale.

Concludendo, a parere dello scrivente, considerato quanto sopra ed altresì evidenziato come  la Commissione urbanistica comunale, quale commissione consiliare con specifica competenza autonoma consultiva rivolta all’espressione di pareri nel procedimento di pianificazione di competenza del consiglio comunale che ha la specifica funzione di elevare lo standard di trasparenza dell’attività di predisposizione degli strumenti urbanistici nell’ambito di un procedimento connotato di per sé da una elevata discrezionalità, si ritiene che anche i componenti della stessa siano soggetti all’osservanza delle disposizioni normative  sull’obbligo di astensione, al pari degli organi deliberanti.

Data di inizio pubblicazione
17/10/2018
Data
17/10/2018

Mercoledì, 17 Ottobre 2018

Questionario di valutazione